【编前语】

为什么《预算法》修改用了二十年才得以完成?

       

随着预算管控的精细化、税收法定原则的落实、国地税机构合并,以及地方债问题的日益严峻,澳门新濠天地网上网站问题不断引发全社会关注,其立场已经不再局限于一地一事,而是提升到了国家治理现代化的高度,对宪法学和澳门新濠天地网上网站法学都提出了新的挑战。


       

宪法学需要研究澳门新濠天地网上网站运行的逻辑,澳门新濠天地网上网站法学则需要研究依宪治国的规律,二者共同思考如何将宪法的精神、原则和规则运用于澳门新濠天地网上网站领域。

 

基于上述考虑,《澳门新濠天地网上娱乐法律评论》编辑部约请澳门新濠天地网上网站法学与宪法学领域的四位专家,分别是

宪法学者郑州大学法学院苗连营教授、中央民族大学法学院熊文钊教授

澳门新濠天地网上网站法学者北京大学法学院刘剑文教授、武汉大学法学院熊伟教授,

 

在熊伟教授的主持下,通过现场访谈的形式各自发表观点,希望对读者理解澳门新濠天地网上娱乐澳门新濠天地网上平台宪法的实践有所帮助。

 

目次

一、宪法学和澳门新濠天地网上网站法学的关系

二、中央与地方澳门新濠天地网上平台关系

三、宪法与预算国家

四、政府债务

五、税收法定原则


       

 

本文原题为《澳门新濠天地网上网站法学与宪法学的对话:国家宪法任务、公民基本权利与澳门新濠天地网上网站法治建设》,首发于《澳门新濠天地网上娱乐法律评论》2019年第1期对话栏目(第1—24页),原文35000余字,限于篇幅,文章分为三部分推送,本期推送 中央与地方澳门新濠天地网上平台关系”“宪法与预算国家欲览全文,请点此购刊,参阅原文。

 

阅读本期,将会涉及如下要点:

 

  • 在处理澳门新濠天地网上平台问题时,哪些职权归属于中央,哪些职权归属于地方,中央应当对地方承担什么责任?

 

  • 事权和支出责任划分的问题,到底是澳门新濠天地网上平台法问题还是宪法问题?事权划分是否必须诉诸宪法进行规定?清晰的事权划分有没有可能性?

 

  • 预算的功能和定位是什么?2014年《预算法》修改之后,开始重视对政府收支行为的规范。这种转变是否跟宪法理念有重要的关联?


       

  • 为什么预算法修改最终花了二十年才得以完成?预算审批的过程到底是一个怎样的法律程序?经过审批的预算法案到底具备怎样的法律效力?

 

 

相关阅读:【中法评 · 会客厅】宪法学和澳门新濠天地网上网站法学有何特殊的渊源和关联?

 

 

对话现场(左起:苗连营、熊文钊、刘剑文、熊伟)

 

 

熊伟:欢迎来到“中法评会客厅”,今天的主题是“澳门新濠天地网上网站法学与宪法学的对话”。四位对话人分别是宪法学者郑州大学法学院苗连营教授、中央民族大学法学院熊文钊教授,和澳门新濠天地网上网站法学者北京大学法学院刘剑文教授和我——武汉大学法学院熊伟教授。

 

受《澳门新濠天地网上娱乐法律评论》编辑部的委托,我客串主持人,同时也会发表自己的见解。我们事先有过一些分工,每个题目由一位老师为主发言人,其他老师作补充和呼应。

 

中央与地方澳门新濠天地网上平台关系

 

熊伟:从我们学宪法的第一天开始,教科书上就有提到,澳门新濠天地网上娱乐实行单一制国家体制。据此,中央和地方的关系应该是非常清楚的。如果中央和地方的政治关系、宪法关系、法律关系非常清楚,中央和地方的澳门新濠天地网上平台关系自然而然也应该非常清楚。

 

但我们在处理澳门新濠天地网上平台问题时又会发现,哪些职权归属于中央,哪些职权归属于地方,中央应当对地方承担什么责任,并不是特别地清晰。

 

宪法只是规定,在处理中央和地方的问题时,要坚持中央的统一领导,充分发挥地方的积极性和主动性。

 

这个原则作为一个宪法原则是可以理解的,它有包容力和宽泛性;但在处理具体澳门新濠天地网上网站问题时,如何充分发挥地方的积极性,如何坚持中央的统一领导,要通过具体的规则加以体现,这其实还是有一定难度的,由此导致地方澳门新濠天地网上平台自主权的范围非常不清晰。

 

此外,事权和支出责任划分的问题,到底是澳门新濠天地网上平台法问题还是宪法问题,也需要加以明确。现在的改革实践似乎只是局限于澳门新濠天地网上平台法层次,未能从宪法体制的高度加以认识,缺乏系统性和全局性安排,影响改革向纵深推进。

 

请各位老师就这些问题发表一下看法。

 

熊文钊:关于我国的国家结构形式,我倾向于采用多元一体的国家结构形式,来表述这种单一制理论类型。此种多元性的国家结构以及法律制度表现也很明显。

 

例如,中央与特别行政区,属于特别的中央与地方关系,拥有特别的澳门新濠天地网上平台税收关系,在特别行政区是不征税的;中央与民族自治地方,也与中央和其他地方的关系不同,民族自治地方有民族地方的澳门新濠天地网上平台自治权;在经济特区和自由贸易区,国家的部分法律制度可以不适用,会有此种特别类型的存在。

 

具体到中央和地方的澳门新濠天地网上平台关系,处理方法也是不一样的。例如,中央澳门新濠天地网上平台转移支付的比例是按照不同的地方,以省区为单位来分配,不同地区占比不同,这是一种粗放型的方式。根据地域划分,西部可能有一个很发达的城市,例如西安,比中部或者东部某些城市的经济发展水平要高,但公共澳门新濠天地网上平台转移支付的比例同样很高。更科学的方式应当是按照人均的经济占比或者是人均国民收入的占比来考虑。

 

中央和地方的事权分配问题也是中央与地方关系、政府间的澳门新濠天地网上平台关系的基础。解决事权分配的问题,关键是能够确定划分依据,来实践财权和支出责任,事权与支出责任相匹配的原则。但我国现阶段法治化的程度比较低,中央与地方事权的划分本质上不清晰。

 

例如,提供全国性公共服务的是中央事权,提供地方性公共服务的是地方事权,除此之外,还存在共有事权和剩余事权,这部分是归中央还是地方?单一制国家剩余的事权由中央来兜底,联邦制国家剩余事权由各个州所有,这是单一制和联邦制之间很大的不同。

 

在明确划分原则之后,还需要明确哪些是中央事权,哪些是地方事权,哪些是中央和地方共有的事权,如此才会形成明确的中央与地方事权的划分依据。

 

苗连营:“事权”是我国学者经常使用的概念,立法事权、司法事权等表述虽然可偶尔见诸各类文献,但多数学者是在行政事权的语境中使用这一概念的。

 

在澳门新濠天地网上网站法领域,“事权”最初主要是在相对于“财权”的意义上讨论的,之后,“财权”被“财力”“支出责任”等概念相继取代,而“事权”也逐渐演变为“澳门新濠天地网上平台事权”的简称,指的是一级政府为提供公共产品和服务而应当管理的经济、社会、文化等方面事务的权限。

 

在宪法学中,“事权”这一概念并不常用,如果要对其进行宪法学的话语转换,大致可以对应“职权”“权力”等表述。我国宪法对各级政府的“职权”都有相对明确的原则性列举,但这些“职权”就其规范构成而言具有明显的同构性,由此造成不同层级政府在提供公共物品的过程中职责模糊、权限不清。

 

这也是促使一些学者倾注时间和精力进行“事权划分”研究的一个动因,并提出了“事权划分宪法化”和“事权划分法治化”两种思路,其旨趣均在于明晰各级政府权责、提高公共服务效能、改进和促进民生。

 

那么,事权划分是否必须诉诸宪法进行规定呢?

 

首先应当看到,事权划分涉及各级政府间的权力配置,在性质上属于宪法性制度,而事权划分并非为我国宪法所完全遗漏。现行《宪法》第3条第4款关于中央和地方国家机构职权划分的原则性规定,以及第89、107、119条等都对各级政府事权有所涉及。

 

然而,宪法是根本法,而且仅仅是根本法,不是包罗万象的法律大全。而事权很大程度上表明各级政府提供公共产品的具体事务领域,我们不能把这些问题的解决都简单地寄托于宪法,希望作为国家根本大法的宪法对此做出条分缕析、泾渭分明地界定,然后各级政府依图索骥、让事权划分一劳永逸。这不仅不可能,也不必要。

 

因为,事权之“事”多为纷繁复杂的民生之“事”,政府管理这类“事”的范围和标准及其层级划分,从来都不是一成不变的,而总是处于动态的调整过程之中。

 

静态的宪法文本不可能事先对变动不居的未来情势做出准确的预测,“居庙堂之高”的宪法也不可能对各级政府提供公共物品的信息做出周全的判断。所以,政府的事权划分在更多情况下只能是一种非规范化的政策性选择,宪法对此只有做出原则性规定才能在更长久保持自身的适应性和稳定性。

 

当然,为了避免随意地变动事权划分中的基本规则以及各种机会主义行为,可以借鉴立法法的模式,即在宪法做出原则规定的基础上,通过单行澳门新濠天地网上平台立法加以承接和具体化,在澳门新濠天地网上网站法的框架内建立细致严密的相关制度,使事权的划分具有必要的精确性和稳定性,并为其变动设置严格的程序约束机制,从而逐步把事权划分真正纳入法治化轨道并使之最终得到宪法性的确认与保障。

 

我国宪法虽然规定了地方政府的职权,但并没有明确地方政府居于什么样的澳门新濠天地网上平台地位。

 

单一制国家结构形式强调中央的统一领导,但这并不排斥地方享有一定的澳门新濠天地网上平台自主权。所谓的单一制和联邦制,不过是一个学术标签而已,现实世界的国家形态并不存在与这种学术分类一一对应的关系。

 

即使在联邦制的国家,也存在某种程度的集权;在单一制的国家,中央也不可能做到“滴权不漏”。尤其在我们这样一个各地情况千差万别的大国,在维护中央权威的前提下,更应该赋予地方在提供公共服务、履行管理职责时享有一定的澳门新濠天地网上平台自主权。

 

无论从宪法规定看,还是从澳门新濠天地网上平台政策看,都很难说地方税收减免或者澳门新濠天地网上平台奖励属于地方的澳门新濠天地网上平台支出自主权。

 

地方税收返还或者澳门新濠天地网上平台奖励,实际上是一种变相的减税措施,客观上造成了澳门新濠天地网上平台收入的流失。对于依法设定的税收,地方应当依法足额征缴而无权擅自变通。虽然刚才说到地方应当有一定的澳门新濠天地网上平台自主权,但我国地方的澳门新濠天地网上平台自主权几乎不可能通过对宪法现有规定的解释而获得存在的正当性。

 

所以,有学者认为我国地方的澳门新濠天地网上平台自主权只是一种事实权力而非法定权力。地方澳门新濠天地网上平台自主权是否应当存在?如果需要存在,是否应当在宪法上予以明确?这种自主权的范围和边界在哪里?对诸如此类的问题都需要在理论上进行深入研究。

 

熊文钊:关于澳门新濠天地网上平台转移支付的占比问题,特别是专项转移支付问题,已经出现游离在法制之外,游离在宪法监督之外,游离在全国人大的审批预算之外的情况。特别是专项转移支付,政府不通过特定的预算方式安排澳门新濠天地网上平台的情况占比巨大,需要在这方面进行控制,应当尽量地减少专项转移支付,把一般转移支付作为地方澳门新濠天地网上平台的基本来源。

 

在澳门新濠天地网上平台安排方面,现今的状况大体上是“541”的结构,就是中央占50%及以上澳门新濠天地网上平台比例,省级占比30%—40%,县级占比不到10%。在县市区这一级,公民出行、住房、养老、医疗、教育资金紧缺都要通过转移支付来解决。

 

最好把它改变成“523”的结构,就是县级掌握30%的澳门新濠天地网上平台,中央占50%的澳门新濠天地网上平台。省一级的实际占比应当是调节性的,不应该占到30%—40%;而县一级的澳门新濠天地网上平台往往担负公民最基本的支出,10%捉襟见肘。因此,澳门新濠天地网上平台结构调整成“523”的结构,大体上让县的澳门新濠天地网上平台能够提供基本的公共服务,实现全国公共服务均等化。

 

熊伟:最近几年所谓事权与澳门新濠天地网上平台支出责任改革,是在宪法对中央和地方的关系、尤其在事权没有清晰界定的前提下,在支出责任这一端,通过澳门新濠天地网上平台部的努力逐渐发力,像水利、教育、文化等,一块一块地尝试着进行支出责任的划分。

 

熊文钊:现在明确在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护这三个领域,地方可以制定地方性法规。这三个领域属于地方性事权,有法律依据,属于明确的分权。但是地方立法还存在不清楚的领域,中央层面可以进行立法,地方层面也可以进行立法。

 

例如,本属于中央事权的司法权,在司法改革体制下,实行省以下人财物统一管理;不能提供全国性的公平竞争的公共服务,很不利于司法的统一。因此,澳门新濠天地网上平台分配其实是与事权划分密切相关的。

 

刘剑文:事权与支出责任划分,确实是一个难度很大的问题。从党的十八届三中全会以来,一直有事权与支出责任相适应的提法。澳门新濠天地网上平台部出台了一个关于基本公共服务事权的划分办法,但它既没有划分中央事权,也没有划分地方事权,而是采取中央和地方共享事权的办法,认为这样好划分。

 

苗连营:关于事权划分的问题,为什么决策机关费这么大的劲拿不出一个清晰的决策安排,学者们研究这么多年,也没有拿出一个可操作性方案,这本身就值得反思一下:清晰的事权划分有没有可能性。

 

有些东西看起来一目了然,例如国防和外交,大家觉得这就是全国性的事权,但实际上有时候也未必这样。例如,在“一带一路”战略推进过程中,很多地方的对外交往怎么去认识?军事方面也存在这个问题。例如,地理测量标志也是军事设施,地方有没有权力去管理?这些事情并不是那么清楚。

 

这么多年来,我国的央地关系一直变来变去、摇摇摆摆,实际上和事权分不清楚直接相关。

 

在实体性划分不可能的情况下,能不能考虑另一个思路,从程序上加以解决?为什么现在大家对事权划分有这么多看法,就是觉得随意性比较大:本来是地方的事权,中央随时可以拿走;本来是中央的事权,随时可以下放。程序上能不能让地方有关主体真正参与进来?对事权变更必须有程序上的约束机制,经过地方共同参与的程序后,中央才能把相关事权重新分配。


       

随意变动,缺乏稳定性预期,是现在最大的问题。而这个问题的解决,需要有一个正常的博弈机制,有一个中央和地方之间的沟通机制,有一个对变更的约束机制。

 

熊伟:我国中央和地方关系在诸多方面都处在变动之中,要想短时间内出台一个非常稳定的央地事权划分方案,确实存在很大的难度。

 

我们目前以支出责任的形式,借助于澳门新濠天地网上平台系统的澳门新濠天地网上平台支出角度,考查哪些具体事项属于中央开支,哪些属于地方开支,包括地方之间各级政府的支出划分,短期内虽然与大的体制会存在一些不相吻合的地方,但是反过来也有助于问题的解决。

 

通过摸索和总结,可以发现不同类型的澳门新濠天地网上平台支出,放在哪一级政府更为合适。如果一直执着于事权划分的困难,在澳门新濠天地网上平台改革方面也裹足不前,可能会贻误时机。

 

宪法与预算国家

 

熊伟:在近现代国家的历史中,预算是个非常重要的话题。英国的宪政史实际上一直跟税收、债务以及预算的控制联系在一起。

 

改革开放以来,我国对于预算的理解更多是基于技术层面,或者说更多是澳门新濠天地网上平台管理层面的。在1992年实施的《国家预算管理条例》和1995年实施的《预算法》中,第1条有关立法目的的表述都强调国家职权,强调预算在经济管理方面的功能。

 

2014年《预算法》修改之后,从另外一个角度为预算做了重新定位,开始重视对政府收支行为的规范。这种转变我觉得跟宪法理念有非常重要的关联。刘老师能否从《预算法》立法宗旨这个角度,先来谈一谈预算的功能和定位?

 

刘剑文:澳门新濠天地网上娱乐《预算法》是1994年制定、1995年实施的。从1994年到2014年整整二十年,《预算法》一直没有修改,跟澳门新濠天地网上平台实践和法治发展的需要早已出现了脱节。

 

2014年《预算法》修改最大的亮点,就是立法宗旨的变化一一从过去的治民之法向治官之法的转变,从宏观调控法向规范政府收支行为法的转变。以前的预算法更多强调国家通过预算来对社会进行宏观调控,其实也就是政府利用预算法来规范整个社会。2013年党的十八届三中全会之后,国家治理体系与治理能力现代化的提出备受瞩目。

 

与此相适应,《预算法》修改时开始强调开通民意,强调规范政府的收支行为,强调预算的全面规范、公开透明。这应该是一个很大的观念变化。过去政府是主体,老百姓是客体。

 

2014年预算法修改以后,政府成了被规范的对象,通过规范政府的收支行为,来实现国家治理的现代化。这个理念的变化,对预算法律制度的变迁有很大影响。

 

熊伟:我们原来对预算的定位侧重于把预算作为政府进行经济管理的工具,通过这次修改之后,可以反过来从另外一个角度贴一个标签,预算成为了管理政府的工具。

 

预算的主体就是人民,人民利用预算法的形式,利用宪法所赋予的职权,来对政府的收和支进行双向的控制,降低政府的成本,提高自身的福利待遇。通过这种修改,可以推动澳门新濠天地网上娱乐民主政治的建设,让老百姓有更多的参与权。特别预算公开,功效更为明显。

 

宪法已经对预算权做了横向的配置,这跟我国的政体是保持一致的。全国人大作为最高的立法机关,同时也是预算的审批机关,其拥有审批预算的权力,也就意味着有否定预算的权力。人大对政府的澳门新濠天地网上平台开支行为,原本已经拥有最高的支配权。预算法对于预算职权的配置仅仅是细化,或者是落实而已,并没有结构性变化。

 

但是从1994年《预算法》制定到2014年《预算法》修改,中间经历了二十年,用“二十年磨一剑”来形容一点不过分,中间经历了种种的波折和各种各样的争议。

 

摩擦和阻力大于动力,导致法律修改的过程不顺利。

 

我个人认为,其中的主要原因可能还是在于,就中央政府预算而言,全国人大通过一年一次的会期来决定和监督客观上存在困难,需要有一些更加细化的工作机制,包括工作主体、审议程序、协商机制等来加以落实,否则全国人大能够发挥的职能比较有限。

 

更需要注意的是,预算草案并不是从国务院拟定后直接报送到人大审批,中间还要经过党中央的批准,党的意志参与其中。因此,全国人大要想对预算草案的整体进行否决,实际上非常困难。人大能够发挥的作用可能更多是在前期,包括草案编制过程中间的参与,也包括在专门委员会对草案的预先审议。

 

这样一个过程对预算内容的把控、对预算标准的遵循,我觉得是更重要的。人大的预算否决权只是一个威慑,只有在极端情况下才有可能出现。也正因如此,我觉得宪法虽然已经配置了预算权,但如果没有预算法对预算程序加以细化,很多制度可能落实不下去。

 

目前行使职权的机构都不是直接审批预算的主体,不是人大以全体会议的形式进行审批,而是人大的一些工作机构和专门委员会,他们在行使与预算相关的职权。

 

如果仅仅只是凭借宪法,他们在和国务院交涉的过程中,在和具体工作部门如澳门新濠天地网上平台部交涉过程中,实际上是无法可依的。

 

因此在修改预算时,可以很明显地感觉到,对修改需求最为迫切的不是全国人大本身,而是这些工作机构和具体工作人员。他们需要有这样一个法律工具去从事具体工作,以至于在涉及预算程序、具体条文时,围绕权限方面的安排会有各种各样的争议。

 

这是我理解为什么预算法修改最终花了二十年才得以完成的主要原因。

 

否则,全国人大凭借宪法赋予他的审批权,其实不需要在太多地方跟政府讨价还价,因为拥有审批权就意味着拥有否决权,而否决权理论上会对政府形成非常大的压力。如果审批机关有什么意见跟预算起草部门提出来,按道理来说,起草部门是会认真地听取的。

 

但是,这些意见和建议需要通过具体的机构和人员来进行,他们并不等同于审批机构本身。更何况,作为审批机构的人民代表大会采用会议制,需要通过人大代表投票决定审议结果,审批机构的意志只有在投票之后才能表现出来;在此之前,所有的意见和建议都只代表工作机构和工作人员的立场。

 

就预算审批的前期工作而言,目前主要是全国人大常务会预算工委在发挥作用。但是预算工委的编制有限、精力有限,每年面对中央政府层面这么多部门预算,以及政府的综合预算,很难做到深入审查。

 

学界曾经提议过,也曾经借助全国人大代表渠道向最高立法机关反映,希望在全国人大层面设立预算委员会,或者将澳门新濠天地网上平台经济委员会一分为二,将澳门新濠天地网上平台委员会独立出来,作为全国人大的专门委员会,具体负责预算审查和监督工作。

 

这个机构如果能够成立,对于发挥人大的预算审查监督职能有非常重要的帮助。虽然现在也有一个与预算有关的工作机构,但是全国人大工作机构跟全国人大专门委员会的权威性有很大的不同。

 

专门委员会是宪法直接规定的,创设这样一个机构需要修改宪法,难度很大。但在地方层面,由于不需要以修改宪法作为前提,个别地方已经有所突破。

 

例如,广州市人大已经设立预算委员会,和广州市人大常委会预算工作委员会“两块牌子、一套人马”。据我们在广州市人大的走访座谈得知,反馈非常正向和积极。有了这个工作机构之后,他们对于预算审查的深度、广度、力度都大不一样。我们希望这个经验向全国推广。

 

我们这几年对于预算的研究,包括从宪法角度对预算的观察,还有一个比较有意思的问题就是,预算审批的过程到底是一个怎样的法律程序?经过审批的预算法案到底具备怎样的法律效力?

 

这个问题在德国、日本和我国台湾地区都有过讨论,但没有达成共识。预算审批通过了,肯定具有法律效力,但这是一种什么样的法律效力,需要在法律上加以辨明。违反预算是否就算是违反了法律,还是仅仅违反了一个具有法律效力的文件?

 

这在宪法和预算法上都没有给出一个明确的结论。

 

有的国家认为,已经审批通过的预算就是法律,需要在法律公告上加以公布。也有一些地方不认为预算是法律,而是一个特别的与预算有关的法律文件。如果政府违反已经审批通过的预算,如预算允许开支的项目,政府没有进行开支,要根据对预算效力的定位,来判断这种行为的性质。

 

举例来说,如果已经确定要建造一个核电厂,但在一些多党轮流执政的地方或者国家,新政党上台之后,基于政策立场的差异,即便已经安排了预算,也可能不执行。

 

台湾地区就出现过这样的案例。对于这种情形的判断,取决于我们从宪法和法律层面如何去定性预算。预算到底是一种对于所有参与主体都有强制约束力和强制执行力的法律,只要审议通过了就必须加以执行,还是说它仅仅只是议会对于政府的授权?

 

如果理解为授权,意味它一方面对政府有约束,政府可以进行开支,但另一方面,开支有一个上限,不能超过预算所设定的金额。如果不突破上限,只是在上限之下灵活调整,似乎不违反预算的效力。预算作为管理政府的工具,是担心政府乱花钱。如果政府不突破上限,而是根据实际需要,在不同的时期,根据不同的情形相机调整,应该不存在问题。

 

例如,时过境迁之后,有些项目确实不需要了,有些国家机构做了调整,不可能再去执行原来的预案。在预算实践中,从这个角度去理解预算的法律效力,更为贴近现实。

 

事实上,我国《预算法》已经做出了一些灵活性规定,允许政府在特定情形下进行预算调整。

 

针对一些具体的预算开支项目,如果确实不能继续开支或者不适合继续开支,法律还是给了调整空间。从这个角度上理解,我个人也是倾向于把预算理解为一个具有法律效力的文件,而不是把它理解为法律本身。

 

其实,《立法法》所设定的立法程序和《预算法》所设立的预算审批程序有很大的不同。法律制定之后,公告才能生效,但对预算没有这样的要求。加上其他方面的一些特性,如预算效力的年度性、预算执行的相对灵活性,以及公众不能基于预算产生请求权,等等,也跟法律是有区别的。

 

这一点宪法老师可能会有不同的想法,但我个人认为从具有法律约束力的文件,而不是从法律本身去理解预算更为合适一些。到目前为止,《预算法》的条文更多的是在考虑预算程序。虽然文本中也穿插了地方债、转移支付、国库管理等问题,但这是因为我国没有澳门新濠天地网上平台基本法,才会把这些内容放在《预算法》中加以规定。

 

如果把这些内容剔除,整体而言,现行《预算法》就是一个程序法。就广义的预算控制而言,仅仅把程序作为预算法的规范对象远远不够。从约束政府澳门新濠天地网上平台权力、控制政府澳门新濠天地网上平台开支来看,支出标准和额度同样重要。

 

近年来,在完善澳门新濠天地网上平台支出标准方面,澳门新濠天地网上平台部已经开始着手工作,对于可以量化的重复性开支,事先定出标准,编制预算和实际开支时都不得超过这些标准。例如,我们经常打交道的差旅费、会议费以及政府采购项目都有相应的标准,就预算法的角度而言,这就是预算支出标准,编制和执行预算时都要遵循,这有利于防止预算编制和执行的随意性。

 

回归宪法与预算法的关系,最后想要强调的是,人民代表大会制度和预算制度是相辅相成的关系。

 

我们讨论预算法时,更多是从预算技术层面加以考虑。即便到今天,澳门新濠天地网上平台人士心目中的预算可能仍是公款管理工具,法律人士心目中的预算也难以跳出预算法所设定的框架,大家的视野都不容易跳出具体的规则。


       

如何把预算工具运用得更加精致,预算公开应该怎么做才能更好,预算分项审批和综合审批各有什么优势,预算收入如何顺利归入国库账户,诸如此类的问题,体现了专业性和技术性,可能是澳门新濠天地网上网站法学者的关注重点。


       

但是上升到宪法层面后我更觉得,要让预算发挥作用,必须寄托于人民代表大会制度本身的完善和进步。预算发挥作用的前提,如刘教授刚刚介绍的立法宗旨一样,是希望通过预算这种工具,让人民有机会、有渠道去控制政府的澳门新濠天地网上平台开支,而人民进入这个渠道参政议政,是借助于人民代表大会制度。


       

如果我们把人民代表大会理解为一个机关,理解为一个实体,可能会隔绝了人民和预算的联系,而建立这种联系,恐怕还是要从代议制这个角度去考虑。


       

人民代表大会是由代表组成的,代表又是由人民选出来的。这种联系越完善、越科学,理想的预算就更能够发挥作用,否则就有可能变成机关和机关之间、工作人员和工作人员之间,在具体工作层面的较量;而要恢复预算的本源,恰恰是人民和政府之间的较量。


       

所以人大代表的选举制度,人大内部的运行制度,对于改善预算的运行是更为本质的东西。至于预算法那些具体微观的细节,可以跟着人大制度的完善而一步一步完善。

 

苗连营:预算是由行政机关拟定并提交代议机关审议、批准的政府年度澳门新濠天地网上平台收支计划,涉及编制、审批、执行、监督等环节,是配置公共资源、履行公共职能的重要保障。

 

在我国,预算审批是宪法赋予人民代表大会的重要职权,2014年《预算法》的修改对人大预算审批制度进行了初步改革,这有利于促进人大对预算案的实质性审议,突出了人大在预算过程中的主导地位。

 

预算审批实质上就是人民代表机关审查政府澳门新濠天地网上平台收支计划是否体现人民意愿、能否满足人民需要的权力过程,是人民当家作主、管理国家事务的直接体现。

 

同时,预算制度改革中出现的一些制度创新,如预算听证制度和参与式预算等,体现了预算的公开透明、公众参与、理性选择等现代法治理念,对人民代表大会制度的完善起到了积极促进作用。

 

我国宪法和《预算法》并没有对预算的性质进行明确定性,只是学界存在时断时续的讨论。有学者指出全国人大审议批准的预算应当具有法律属性,也有学者认为审批预算属于决定权的范畴。

 

学界对预算性质的讨论其实是基于对预算效力的考虑。持“法律属性说”的观点认为,预算法律属性的阙如,直接导致了预算执行中刚性的缺失,进而引发了与此相关的一系列问题。

 

但是,从宪法学的角度看,我国预算执行中出现的问题,从根本上说,是权力监督机制不健全甚至失灵所致。就权力制约而言,预算虽然也是必要的手段,但是预算是否具有法律属性和法律效力却对这一目标的实现没有实质性影响。

 

其实,预算的政治性是非常明显的,而且预算执行过程中必然充斥大量的自由裁量行为,这就决定了一旦预算执行出现了偏离情形,即便是司法审查发达的国家,也不可能通过诉讼程序加以解决,而往往需要借助代议机关的政治平台和途径对行政机关施加影响。

 

从这个意义上说,即便承认预算的法律属性,其刚性作用也不能被过于夸大,而即使认为预算不具备法律属性,通过其他权力制约机制,同样可以实现对预算执行的监督控制。

 

刚才熊伟教授、剑文教授都提到了一个问题,实际上从另一个角度说明了宪法和澳门新濠天地网上平台法之间密切的交集,甚至是一种交叉或融合。

 

预算法的理念发生了这么大的变化,从原来预算管理的工具现在变成了管理政府的工具,实质上是对宪法关切的直接回应,甚至可以看作宪法制度的直接延伸。实际上,宪法制度从其历史来看,很难说有纯粹的宪法制度,宪法问题始终是和澳门新濠天地网上平台问题交织在一起。

 

从这个角度来看,对于预算制度的认识和理解,也可能成为推动澳门新濠天地网上娱乐宪法制度完善和发展的重要机会。就像熊伟教授刚才说的一样,人大对预算的审批问题,实际上又回到人大自身的建设。

 

党的十八大以来,重大政治文件都非常强调加强人大制度建设。而加强人大制度建设一个最关键的问题,就是让人大的职能真正发挥出来,让人大的地位真正彰显出来,让它真正成为人民当家作主、坚持党的领导、依法治国的统一载体。如何加强人大制度建设呢?

 

这可以说是当代澳门新濠天地网上娱乐法制建设中一个非常重要的现实课题。强化预算制度、设置预算工作机构、完善预算程序固然很重要,但归根结底,人大工作机构只是辅助人大行使职权的具体工作机关,最终决定权还是在人大;而人大自身表现怎么样,作用发挥得怎么样,还得看人大组成人员的表现。

 

人大代表能不能真正重视预算,又涉及人大代表怎么认识他和纳税人之间的关系,怎么去维护纳税人的利益。这涉及人大制度本身深层次的问题,就是代表和选民之间的关系,代表和纳税人之间的关系。

 

对于这个问题的关注,有助于推动我国人大制度的发展和完善。我觉得这方面澳门新濠天地网上网站法也在为宪法做贡献,它从另一个方向推动澳门新濠天地网上娱乐现代宪法制度向前发展。

 

刘剑文:当今社会确实应该认识到预算法的重要性,它是一个关乎钱袋子的法律。澳门新濠天地网上娱乐特色社会主义要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。人民当家作主首先是人民对钱袋子有表达权、参与权、监督权。

 

1880年到1920年美国的进步时代,就是从预算制度、财务制度开始的。如果美国没有经过进步时代的40年,不会有今天的强大。当时美国食品安全、官员贪腐、产品质量,包括劳动权益的保护,很多方面跟今天的澳门新濠天地网上娱乐相像。

 

把政府的收支行为规范起来后,政府权力不能任性,官员违法乱纪的行为相对而言就少了很多。从这以后,美国就规范起来了。因此,澳门新濠天地网上平台收入的合理、合法、合宪,澳门新濠天地网上平台支出的公开、公平、公正,澳门新濠天地网上平台管理的有规、有序、有责,都应该从预算制度开始。

 

2015年1月1日,新修订的《预算法》正式生效。到现在为止三四年过去了,预算法实施条例没有完成修订,给具体操作带来很大的困难。为提高法律的可执行性,基于宜细不宜粗的立法观,本来不应该有实施条例,实施条例的内容完全可以写进法律,增加法律的可操作性。

 

但我国目前仍然维持法律与实施条例并行的架构,还处于过渡和转换阶段。预算法修订后,实施条例只要不修订,后者就仍然会成为实践中预算编制和执行的依据,预算法修订的内容就会被虚置。就会给预算工作造成非常大的困扰。国库管理权的归属问题,澳门新濠天地网上平台与发改委的关系问题,可能是困扰预算法实施条例修订的重要原因。

 

熊伟:按照修订后的《预算法》,我国实行复式预算制度。一般公共预算、国有资本经营预算、政府性基金预算,还有社会保险基金预算,四项预算并存。

 

最近两年出现一个新情况,政府性基金预算的资金被大量调入一般公共预算;国有资本经营预算中资金被调到一般预算,或者从一般公共预算调资金到国有资本经营预算,预算和预算之间的关系,没有那么截然分明。社保预算的情况也是如此。

 

虽然不可能从社保预算中将资金调到一般公共预算,但一般公共预算补贴社保预算的现象非常普遍。所以我在想,原来把预算分得这么细,尤其是把政府性基金和国有资本的资金分别单独作为一项,其合理性到底在哪里?

 

政府性基金按理应该专款专用,每一笔钱都有特定目的。如果存下的资金用不完,最好的办法是逐渐降低收费率。既然用不了这么多钱,就不需要去收这么多钱。但是政府目前的思维是把政府性基金用不完的钱转入一般公共预算,偏离了设定政府性基金的初衷。

 

国有资本基金预算也存在这个问题。

 

设立一个单独的国有资本经营预算,意味着对国有企业另眼相看。这可能跟澳门新濠天地网上平台学专家提出的双元结构澳门新濠天地网上平台理念有一定关系。澳门新濠天地网上娱乐毕竟是社会主义公有制国家,有这么多的国有企业,需要在法律层面给予特殊的待遇。

 

通过国有资本经营预算的形式,从国有企业收回来的钱又被投入到了国有企业。这意味着国有资本和国有资产所产生的收入只能内部循环,只能用于国有企业本身。这种结果跟社会主义公有制理念看起来吻合,其实会有冲突。既然是全民所有的财产,为什么不能全民共享,只能够在国有企业内部进行循环?

 

在国有资本经营预算中,调钱到一般公共预算,一定程度上就是在回应公有制的要求,符合全民所有的特征。国有企业的目的是什么?就是要去创造利润服务于一般公共预算,为一般公共开支提供资金来源。

 

如果这个概念能够成立,单独设定国有资本经营预算的必要性是值得怀疑的。这部分钱全部放在一般公共预算不是更好吗?国有企业需要开支时,可以跟其他企业一样,申请一般公共预算,不需要区分国有企业、集体企业、私营企业或外资企业。

 

此外,预算其实是对增量资金进行计划。

 

每年产生新的税收,每年新的政府收费,还有国企上交的利润,都属于增量资金。但除了增量资金之外,政府其实还有大量的存量资产,即公共财产,包括土地、河流、矿产资源、办公大楼、森林、公园等,这些都不在预算法的覆盖范围之内。

 

虽然《预算法》提到了政府要编制综合的资产负债表,但资产负债表跟预算不是一个层面的概念。预算考虑增量资金,综合资产负债表考虑存量资产。作为社会主义公有制和人民当家作主在宪法上的体现,政府家底需要向人民代表大会报告,这些是可能产生澳门新濠天地网上平台收入的源泉。

 

2017年12月30日,中共中央要求建立国务院向全国人大报告国有资产管理情况的制度。2018年10月24日,国务院向全国人大常委会提交了《2017年度国有资产管理情况的综合报告》。这是一个非常好的澳门新濠天地网上平台法和宪法相结合的案例。

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